Entrevista 11:53 - 14 de maio de 2019

Que as relações entre governo e grandes grupos empresariais nunca foram das mais transparentes não é segredo para ninguém, especialmente após o início das investigações da Lava Jato. Entender como essas relações influenciam as decisões governamentais e, assim, podem impactar o ambiente de negócios e o próprio país, no entanto, é para poucos. Nossa entrevista do mês traz um estudioso do assunto, o professor titular da Cátedra (cadeira professoral) Chafi Haddad, do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper), Sérgio Lazzarini. Autor do livro Capitalismo de Laços, publicado em 2011, ele fala de que maneira a influência do poder econômico intensificou o desempenho de companhias ligadas, direta ou indiretamente, ao governo. Ph.D. em Administração nas áreas de Organização e Estratégia pela John M. Olin School of Business (Washington University), ele fala de um Estado fortemente presente no controle do capital acionário de empresas privatizadas, via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e fundos de pensão, entre outros, o que afeta a competitividade interna e afasta o investimento estrangeiro.

Como o senhor avalia o ambiente de negócios, no Brasil, hoje?

Há algum tempo, observamos uma segmentação importante: o pequeno e o médio empresário, que lidam com custo elevado, burocracia e obstáculos diversos, de um lado. De outro, um grupo seleto de empresas mais no topo, que, nas últimas décadas, se enriqueceu e se beneficiou de subsídios governamentais, além de proteções diversas de mercado. Ou seja, tem aquele empresariado agraciado, que se acostumou a reclamar, em Brasília, dos impostos, das dificuldades tributárias, da burocracia etc. E tem aquele empresariado restrito, que resolveu, por um motivo ou outro, não entrar no jogo de relações com o poder político, mas que também reclama dos que pegam capital subsidiado e compram todo mundo... Essas discrepâncias ficaram claras: o grupo de médio porte, que não está no Simples, sofre com o regime tributário, paga mais imposto; e o de menor porte, aquele que achou seu nicho, vai sobrevivendo, na informalidade ou não, e também está sujeito aos juros de mercado.

 

Foi essa percepção que o levou a escrever Capitalismo de Laços?

Não. Em 2004 eu estava participando de uma pesquisa internacional e comecei a coletar dados para identificar quem eram os principais donos de empresas. De verdade, eu não sabia exatamente o que ia virar o estudo. Para escrever o livro, publicado em 2011, utilizei uma base de dados com mais de 800 companhias, conversei com diversos empresários. Nas análises dos dados preliminares, entre 2004/2005, observei que, apesar das privatizações, ainda havia uma presença forte do Estado nas empresas, seja via BNDES, seja com os fundos de pensão das estatais atuando forte; e que, embora não fosse mais o gestor, o governo não saiu das empresas. A partir do segundo mandato do governo Lula e, certamente, no governo Dilma, isso se intensificou, acabou virando uma agenda de governo, os bancos públicos aumentando participação e o empresariado tentando se conectar a Brasília por meio de vantagens. A principal era o empréstimo a juros mais baixos, mas havia também as isenções tributárias para um determinado setor ou para players interessados em crescer individualmente. 

"Discordo quando se fala em regime socialista nos governos do PT. Não. O capitalismo de laços serviu a interesses políticos, não sociais."

Uma concorrência desleal, em suma?

Mais que isso, porque quando um setor consegue um abatimento tributário, se cria uma confusão tributária, determinado setor recebe benefícios, outros, não. Nas entrevistas, procurei saber o que achavam do aumento do Estado na iniciativa privada, a maior participação do BNDES etc. E sempre ouvia: ‘É assim mesmo, este é o modelo brasileiro, com um pouco mais de intervenção estatal. Para que mudar isso? Uma reforma nesse modelo vai parar o Brasil, vamos seguir em frente’.

Seu estudo constatou que o Estado brasileiro controlava mais de uma centena de empresas. É isso?

Sim. Tipicamente eram empresas, grandes corporações, com vários empréstimos de bancos públicos, BNDESPAR, participação de fundos de pensão etc. A Vale, por exemplo, em tese, foi privatizada, mas os fundos de pensão e o BNDES continuam lá. Ao longo do tempo, apareceram outros atores, foram sendo inventadas outras formas de participação de capital público – o fundo de investimentos do FGTS entrou em estruturas acionárias, por exemplo, no setor de construção civil – e o governo foi fincando raízes na iniciativa privada. A meu ver, o Estado continua muito presente na economia, e discordo quando se fala em regime socialista nos governos do PT. Não. O capitalismo de laços serviu a interesses políticos, não sociais.

O senhor tem números que mostrem o tamanho do Governo na iniciativa privada?

Em 2010, o valor dos empréstimos do BNDES, por exemplo, era três vezes o valor emprestado pelo Banco Mundial no mundo inteiro. Só em participação acionária, a Previ, fundo de pensão dos funcionários do Banco do Brasil, tinha US$ 90 bilhões; o BNDES, US$ 45 bilhões. Na época, o patrimônio do proprietário privado mais rico do Brasil, o Jorge Paulo Lemann, era de US$ 18 bilhões. A expansão do BNDES se deu até 2014, depois, o banco encolheu. Já no segundo mandato de Dilma, Joaquim Levy, ministro da Fazenda, deu uma segurada; em seguida tivemos a gestão Temer, e o BNDES recuou a um patamar mais razoável. Mas o estrago continua. Já foi. Agora, o que o banco tem de fazer é parar de distribuir recursos baratos a rodo.

Em que se constituía o capitalismo de laços?

Basicamente, o que tínhamos no Brasil era um ambiente institucional em que o sistema político tinha o controle no governo, e o governo detinha o controle da estrutura estatal. Com campanhas extremamente caras, os candidatos iam atrás dos empresários, conseguiam abrir portas no governo em exercício, acessar ministérios e, inclusive, ditar políticas públicas e influenciar bancos públicos a abrir a torneira para quem os patrocinasse. E esses patrocinadores lhes retribuíam o favor. Como não existiam anteparos legais, nada que inibisse essa prática, a roda girou, girou, girou, e virou uma bola de neve. Em que sentido? Bateu no teto, veio a crise fiscal.

"No Brasil, distribuem-se verbas sem avaliar se estão chegando aos mais vulneráveis, aos setores que mais necessitam, aos que têm potencial de gerar mais ganhos para a sociedade."

E ainda tivemos as pedaladas fiscais de Dilma Rousseff.

As pedaladas foram mais um sintoma da farra dos recursos públicos. A crise fiscal inviabilizou a distribuição de tantas benesses. Além disso, a Lava Jato começou a investigar e a punir pessoas. Sempre digo, não é que a Lava Jato mostrou como funcionavam as relações empresariais e políticas no Brasil. Isso todo mundo já sabia. O que a Lava Jato fez foi explicitar, com as delações, como funcionavam os esquemas e gerar as punições. Isso foi importantíssimo, deu uma chacoalhada nessa dinâmica, vários atores foram presos. E foram aprovadas algumas regras, algumas legislações que criaram anteparos, por exemplo, a Lei das Estatais. Mas não é apenas a Lava Jato que vai resolver, é um conjunto de medidas que precisam ser tomadas. Ainda estamos longe do ideal.

Nota da Redação: Ao receber mais e mais apoio da máquina, o empresário tinha de dar a contrapartida, pois havia contado com subsídios, redução tributária etc. A devolutiva era apoiar o partido, aumentar os investimentos, melhorar o relacionamento.

É possível avaliar o impacto econômico desse intervencionismo estatal citado no livro?

Há vários estudos a respeito. Calcula-se que, por conta dessas estruturas de empréstimo, a dívida bruta brasileira tenha aumentado dez pontos percentuais. O custo desses subsídios ficou ao redor de R$ 30 bilhões por ano. Agora, houve uma redução, temos uma acomodação mais para baixo. 

Em que sentido investimento estatal em iniciativa privada seria positivo para a sociedade?

Quando não fosse destinado a apoiar grandes grupos, empresas com plena capacidade de pagamento, para obter capital do setor privado. O ideal seria apoiar projetos nascentes, o empreendedor em estágio inicial ou aquele que quer investir para crescer, desenvolver seu negócio, dar um salto tecnológico, por exemplo, e tem problemas de caixa. Isso ocorre em vários países. Mas aqui é extremamente difícil. Para se chegar a essa situação, seria necessário uma condição institucional muito desenvolvida. Como não temos, não é de se estranhar que esses laços sejam, na maior parte, disfuncionais.

O capitalismo de laços surtiu algum efeito benéfico?

Os estudos quantitativos sobre a entrada do BNDES no capital de empresas mostraram alguns pontos positivos antes de 2002, para empresas independentes (não pertencentes a grupos) e com bons projetos, necessitando volumoso capital fixo. Como um bom exemplo, temos o caso da Aracruz, beneficiada pelo BNDES na década de 1990, na construção de uma planta de celulose. Depois disso, a prática degringolou.

Há algum caso positivo recente?

Não. Mas o Brasil tem um problema crônico: de modo geral, não existe monitoramento, avaliação de impacto da aplicação de recursos, sejam públicos ou semipúblicos. Ninguém sabe o que as isenções tributárias na Zona Franca de Manaus estão gerando, e o resultado da isenção de IPI dos carros, por exemplo. Os recursos públicos via BNDES, mas também da lei Rouanet, e até do sistema S estão, de fato, indo para quem precisa deles? Distribuem-se verbas sem avaliar se estão chegando aos mais vulneráveis, aos setores que mais necessitam, aos que têm potencial de gerar mais ganhos para a sociedade. Estou investindo, por exemplo, em um grupo pequeno, uma orquestra desconhecida, mas com um bom desempenho, com potencial para crescer, ou estou financiando um grande grupo já estabelecido, uma artista pop que cobra R$ 300 o ingresso do show? Essa é uma distorção danosa para o país em todos os aspectos e segmentos.

Essa falta de regras pode comprometer as próximas privatizações e manter esse intervencionismo do Estado?

Espero que não. O Paulo Guedes, no ministério da Economia, tem uma tendência menos intervencionista, só que os políticos estão lá e a gente sabe como funciona a máquina. Dizem que houve renovação no Congresso, mas não é verdade. Renovaram nomes, não necessariamente hábitos. Ainda há vários políticos com a mentalidade de ‘discutir’ cargos. Agora, para aprovar a reforma da Previdência, as bancadas sinalizam que querem diálogo. Privatizações ajudam, mas é preciso criar um ambiente onde haja menos intervenção, anteparos que dificultem o governo a recrutar bancos públicos para financiar essas empresas. Por outro lado, privatização bem-sucedida necessita de um Estado forte.

Nota da Redação: É bom ressaltar que privatização não necessariamente resolve problema de corrupção, aliás, pode até exacerbá-la, como vimos em alguns conturbados eventos já citados nessa entrevista.

Estado forte em que sentido?

Estado forte não significa Estado grande, mas um Estado cirúrgico na forma de intervenção, que saiba de suas competências centrais e estabeleça padrões de regulação estáveis e claros. Ao privatizar um serviço público, as regras têm de ser claras, e quem faz as regras são as agências reguladoras.

Mas as agências reguladoras foram enfraquecidas nos governos do PT e ainda são ocupadas por indicação política.

Exato. Inclusive, tem um projeto de lei sobre as agências reguladoras que saiu do Senado para o Congresso, no final do ano passado, e incluiu uma flexibilização para indicações políticas, não apenas nas agências como também nas estatais. Esse é um ponto crucial: se não resolvermos essa questão de indicação nas agências reguladoras, a eficácia das privatizações fica comprometida. Privatização não é a bala de prata.

"É grande o interesse em discutir como estratégias empresariais podem responder a oportunidades que surgem na interface com o setor público."

Com as mudanças nas regras de doação de campanhas, o capitalismo de laços perde força?

Não. O que enfraquece essa prática é aumentar o escrutínio, pois pode haver o caixa 2, o caixa 3 e todo o resto. Hoje, temos doação de campanha oficial, caixa 1; doação não oficial, caixa 2; e um terceiro tipo, a doação aparentemente oficial, que, na verdade, é uma empresa de fachada triangulando recursos, subornos, agradinhos. O que tem crescido é a doação individual. Na última eleição, foi grande o número de empresários que apoiaram políticos. Só que, na Itália, logo após a operação Mãos Limpas, vimos várias empresas empregando políticos, além de empresários indo para a política, como Berlusconi. O pessoal sempre acha um jeito de se virar, por isso, a meu ver, a proibição de doação de empresas para partidos não resolve o problema. Tem de manter a investigação, o monitoramento, e a Lava Jato deve continuar atuante.

É coincidência o fato de que as companhias que mais doaram para campanhas políticas vencedoras foram as que mais receberam verbas do BNDES e têm mais concessões públicas, como mostraram seus estudos?

Nossas análises estatísticas mostraram isso, mas não estou dizendo que os funcionários do BNDES se corromperam. Estou dizendo que o governo em questão definiu estratégias políticas que beneficiaram grandes empresas que, por sua vez, tiveram a capacidade de fazer importantes doações de recursos. Algumas companhias se prepararam para isso – “para o meu setor ser o eleito, para minha empresa se beneficiar também, vou apoiar essa legenda...”. Outros empresários escolheram não entrar nesse jogo.

O capitalismo de laços afetou também a entrada de capital estrangeiro?

Certamente, a entrada de capital externo poderia ter sido mais expressiva se houvesse um ambiente mais benigno, de regras claras e condições de competição mais iguais. Em 2011, fiz uma apresentação nos Estados Unidos e uma das perguntas era: “Como lido com o ambiente de negócios no Brasil?”. Eu respondi que muitos contratavam um consultor conectado com algum partido político para ajudar no modus operandi; na real, pegavam representantes partidários que conheciam o esquema. Mas, claro, isso era complicadíssimo para companhias internacionais. Além da própria discussão ética, estariam correndo um baita risco. As norte-americanas, por exemplo, estão sujeitas à Lei sobre Práticas de Corrupção no Exterior (FCPA – Foreign Corrupt Practices Act), e não podem simplesmente contratar um consultor, um parceiro local, e responsabilizá-lo por tudo. Não é assim que funcionam as regras anticorrupção estadunidenses. Intermediários e parceiros de negócios não podem se envolver em delitos dessa natureza. Então, sim, em alguns casos, esse capitalismo de laços prejudicou a atração de capital estrangeiro.

O senhor diz que esse compadrio de laços e de trocas está profundamente enraizado em nossa matriz institucional. Está se referindo à crença geral de que o Brasil é um país corrupto, culpa de nossa raiz portuguesa?

Não, não é nesse sentido. Não é que o Brasil seja corrupto, está corrupto. E pode estar por mais tempo, por séculos. E não necessariamente é corrupto por falha de nascença, como dizem. Uma raiz mais cartorialista, sem regras, dificulta, é verdade. Mas muitos países vieram dessa tradição e melhoraram – por exemplo, o Chile, a Colômbia, ambos estão em uma trajetória interessante. Os Estados Unidos do final do século 19 eram extremamente corruptos. Houve uma série de reformas alinhadas com o que estamos discutindo aqui e o país, como um todo, melhorou.

Nota da Redação: Nenhum país está fadado a ser corrupto, mas tem de melhorar, criar mecanismos que inibam práticas corruptas.

O que considera mais urgente na agenda de governo?

Nossa prioridade zero é a reforma da Previdência, sem dúvida, o grande dreno de recursos. Se eu estivesse no governo agora, eu diria: 

“Ninguém vai pensar em mais nada, precisamos de 100% de foco na Previdência. Paulo Guedes já vem discutindo outras mudanças importantes, como as desvinculações do orçamento, mas eu colocaria, também, a avaliação das políticas públicas, repensar essa transferência de recursos. Voltaria, também, ao tema de governança e reforma de Estado, à pauta de privatizações de forma mais inteligente, com um Estado menos infiltrado, criando anteparos para evitar distorções. Mas a prioridade, agora, é a Previdência, vamos resolver isso e pensar em uma agenda posterior”.

"Não é que o Brasil seja corrupto, está corrupto. E pode estar por mais tempo, por séculos. E não necessariamente é corrupto por falha de nascença, como dizem"

Essa agenda posterior passa por uma reforma política?

Reforma política é muito, muito difícil. Eu a deixaria para um segundo momento, após avançarmos nas prioridades que acabei de citar. A estratégia imediata é adotar medidas que reforcem as estruturas da máquina estatal e dificultem, ao político, meter a mão nos recursos públicos, criar regras para concessão e monitoramento de verbas à iniciativa privada. Exemplo: a indústria automobilística quer isenção tributária. Ok, o setor pode até receber a isenção, mas, daqui a três anos, faremos uma avaliação do impacto dessa política em produtividade, investimentos, geração de emprego etc. Se deu certo, ótimo. Se não deu, tem que ser abortado! Pedir ressarcimento seria o ideal. Se fizermos somente isso, já teremos grandes resultados.

E precisamos de uma Justiça mais eficaz, não?

Sim, mas a punição se dá após o fato. É preciso agir antes, com mecanismos que reduzam as oportunidades de delito.

Um de seus estudos examina o impacto da participação da iniciativa privada em diversos serviços públicos, como prisões e saúde. Pode comentar?

É grande o interesse em discutir como estratégias empresariais podem responder a oportunidades que surgem na interface com o setor público. Existe uma agenda de engajamento privado nos serviços públicos, que vai desde concessões privadas até a concessão de gestão de áreas como parques, prisões, saúde etc. Isso entraria no rol do grande bloco de ações, que é a reforma do Estado. Aí, temos duas linhas: primeiro, melhorar a gestão da máquina, criar anteparos de interferência política e propor avaliações de desempenho dos funcionários públicos; e, segundo, melhorar a forma de lidar com os prestadores de serviços públicos. Para citar um exemplo, muitas prefeituras têm milhares de contratos com organizações sem fins lucrativos, prestadoras de serviços sociais diversos, e cujo impacto social real não é monitorado. Antes de se pensar nesse engajamento do setor privado em serviços públicos, é preciso que os órgãos de avaliação e controle se fortaleçam e estejam mais ativos.

Em que setores a presença do Estado se faz insubstituível?

Em nenhum. Tudo depende das condições, das oportunidades de se gerar investimento, de produzir tecnologia. Se me perguntarem se a educação tem de ter participação pública, eu diria que, muito provavelmente, sim, porque muitos não têm como bancar os estudos. Então, é preciso criar mecanismos de financiamento. Mas não necessariamente o Estado precisa entregar essas atividades.

fotos ELIANE CUNHA, texto JOANA GONÇALVES